O que Joe Biden pode aprender com Henry Kissinger
Os Estados Unidos não podem se dar ao luxo de se retirar do mundo.
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Sobre o autor:Martin Indyk é um membro ilustre do Conselho de Relações Exteriores. Livro dele, Mestre do Jogo: Henry Kissinger e a Arte da Diplomacia do Oriente Médio, será publicado por Alfred A. Knopf em outubro de 2021.
eumês passado, presidente Joe Bidencompareceu à Assembleia Geral das Nações Unidas em Nova York e declarou o fim das guerras eternas da América no Oriente Médio. Ao encerrarmos este período de guerra implacável, disse ele aos representantes reunidos, estamos abrindo uma nova era de diplomacia implacável.
Mas o discurso de Biden foi acompanhado por passos diplomáticos desfavoráveis. Primeiro veio a retirada desordenada e vergonhosa do Afeganistão, que deixou os aliados dos Estados Unidos com a sensação de que os Estados Unidos falharam em consultar adequadamente aqueles que lutaram ao lado deles antes de correrem para as saídas. Então Biden anunciou um novo pacto de defesa Indo-Pacífico com a Austrália e o Reino Unido. A França, o aliado mais antigo da América, foi prejudicado no processo, seu contrato de US $ 60 bilhões para construir submarinos a diesel para a marinha australiana foi abruptamente cancelado, seu papel e interesses no Indo-Pacífico tornaram-se irrelevantes para o equilíbrio de poder asiático que Biden estava se esforçando para escorar diante de um desafio crescente da China. A diplomacia implacável estava começando a parecer diplomacia implacável. Na verdade, se a arte da diplomacia é mandar uma pessoa para o inferno e fazê-la ansiar pela viagem, a indignação do presidente francês Emmanuel Macron sugeriu que Biden não cumpriu esse padrão.
Talvez Biden pudesse aprender algo com o diplomata mais talentoso da América, Henry Kissinger. Aos 98 anos, Kissinger continua sendo uma figura polêmica, sua marca realpolitik de diplomacia de equilíbrio de poder vilipendiada por alguns por sua aplicação no Laos, Camboja, Chile e Bangladesh, mas reverenciada por outros por conseguir a abertura com a China e détente com o soviético União. Todos esses eventos, no entanto, aconteceram enquanto Kissinger servia como conselheiro de segurança nacional de Richard Nixon. Somente quando Kissinger se tornou secretário de Estado em setembro de 1973 e mudou-se da Ala Oeste para Foggy Bottom é que suas habilidades diplomáticas foram totalmente postas à prova. E foi então que sua diplomacia implacável no Oriente Médio colocou de lado a União Soviética durante a Guerra Fria e produziu quatro acordos árabe-israelenses, que estabeleceram uma nova ordem liderada pelos americanos naquela parte turbulenta do mundo e lançaram as bases para os árabes-israelenses Paz.
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Como Biden depois do Afeganistão, Kissinger teve que enfrentar os limites do uso da força demonstrados pela derrota dos Estados Unidos no Vietnã. E como Biden, ele enfrentou um período de turbulência doméstica, quando o escândalo Watergate forçou Nixon do cargo e levantou questões no exterior sobre a capacidade dos EUA de sustentar uma política externa coerente e confiável. Kissinger executou um pivô na política externa dos EUA do Sudeste Asiático em direção ao Oriente Médio. Ironicamente, quase cinco décadas depois, Biden agora está executando um pivô do Oriente Médio de volta ao Sudeste Asiático.
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Reconhecendo os limites do poder coercitivo e enfrentando uma crescente tendência isolacionista em casa, Kissinger, como Biden, compreendeu que os Estados Unidos não podiam se dar ao luxo de se retirar do mundo. Em vez disso, Kissinger dependia de diplomacia hábil para promover os interesses americanos em um momento de intensa rivalidade geopolítica, quando o desdobramento de forças terrestres não era mais uma opção.
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O sucesso de Kissinger foi construído com vários ingredientes-chave. Ele sempre começou com um objetivo claro, pelo menos em sua própria mente, e um conceito estratégico de como alcançá-lo. No Oriente Médio da década de 1970, seu objetivo parecia ser a paz entre Israel e seus vizinhos árabes. Mas isso obscureceu seu verdadeiro propósito, que era construir uma nova ordem liderada pelos americanos na região. Para Kissinger, a diplomacia pacificadora era um processo projetado para amenizar os conflitos entre potências concorrentes, não para resolvê-los. Ele temia que buscar a paz como um estado final idealista colocaria em risco a estabilidade que sua ordem foi projetada para gerar. A paz para Kissinger era um problema, não uma solução. O desejo de paz precisava ser manipulado para produzir algo mais confiável, uma ordem estável em uma parte altamente volátil do mundo.
A ousadia diplomática de Kissinger foi informada por um conservadorismo inato. Ele estava desconfiado dos impulsos de cruzada que levaram muitos líderes americanos a exagerar em seu desejo de refazer o mundo à imagem da América. Ele sabia, por seu estudo de história, que manter a ordem geralmente era um objetivo muito prosaico para inspirar presidentes, em comparação com a imortalidade que eles esperavam alcançar buscando a paz ou a democracia em regiões remotas que pouco conheciam de ambos. Declarações como a de Biden - que democracia versus autocracia é a luta definidora de nosso tempo - não eram para Kissinger. Em vez disso, ele buscou a ideia mais mundana, mas alcançável, de um equilíbrio de poder entre estados concorrentes para dissuadir aqueles que buscavam revisões na ordem. Em seu conceito, esse equilíbrio desencorajaria a guerra e criaria as condições ao longo do tempo para a paz e a mudança democrática.
Uma vez que o equilíbrio fosse estabelecido, os Estados Unidos, com seu imenso poder, desempenhariam o papel de roda do equilíbrio indispensável, balançando para frente e para trás entre as potências regionais em conflito, posicionando-se idealmente mais perto de todas elas do que estavam umas das outras. Esse era o desafio para a América na época: usar seu poder para dissuadir os Estados de perturbar a ordem e recompensá-los por mantê-la. E esse é o mesmo desafio que Biden enfrenta hoje.
euteoria de Kissingerera claro, sua prática era inevitavelmente mais complicada, especialmente no Oriente Médio. Durante seu tempo na Casa Branca, Kissinger agitou por um equilíbrio de poder em que o apoio dos EUA a Israel, Arábia Saudita e o Irã do Xá dissuadisse os impulsos revisionistas de clientes apoiados pelos soviéticos no Egito, Síria e Iraque. A détente com a União Soviética reforçou esse equilíbrio porque comprometeu Moscou a manter o status quo regional. O pedido funcionou bem o suficiente por três anos. Mas entrou em colapso quando o Egito e a Síria lançaram a Guerra do Yom Kippur contra Israel em outubro de 1973 e a União Soviética, temendo a perda de sua posição de influência, os apoiou.
Kissinger ficou tão surpreso quanto os israelenses. Ele se tornou tão confiante no equilíbrio prevalecente que negligenciou um princípio derivado de seu estudo da história: para que a ordem seja estável, um equilíbrio de poder era insuficiente; também deveria haver um consenso moral entre os poderes de que os arranjos existentes eram justos e justos. A legitimidade da ordem do Oriente Médio que Kissinger estava criando na verdade se apoiava em fundações instáveis, porque ela falhou em fornecer um senso de justiça ou um mínimo de justiça aos estados árabes que perderam território para Israel na Guerra dos Seis Dias de 1967.
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Por sua própria admissão, Kissinger subestimou o presidente egípcio Anwar Sadat, descartando-o por se parecer com um personagem da ópera de Verdi Aida (que se passa no antigo Egito). Mas assim que a Guerra do Yom Kippur estourou, Kissinger ficou determinado a construir uma nova ordem no Oriente Médio baseada no trabalho com Sadat para transformar o Egito de uma potência revolucionária em uma potência do status quo, movendo-o de um lado da balança para o outro. Dessa forma, ele removeria o maior e mais militarmente poderoso estado árabe do conflito com Israel, tornando impossível para os outros contemplarem uma guerra novamente. Ele aprendeu essa peça com seu estudo da ordem europeia pós-napoleônica do século 19, quando Castlereagh e Metternich, os ministros das Relações Exteriores da Grã-Bretanha e da Áustria, respectivamente, trouxeram a França para o lado das potências do status quo.
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O mecanismo diplomático de Kissinger para alcançar esse feito foi um processo de paz árabe-israelense no qual os Estados Unidos persuadiriam Israel a ceder o território árabe em troca de medidas que reduziriam os incentivos para os estados árabes retornarem à guerra. Mas porque ele via a paz com olhos preconceituosos, seu processo de paz seria cauteloso, gradual e gradativo. Ele chamou isso de diplomacia passo a passo.
Território de paz tornou-se o princípio legitimador da nova ordem de Kissinger no Oriente Médio. Mas como convencer Israel, que acabava de passar pelo trauma de uma guerra em que sua sobrevivência parecia estar em jogo, de que o território cedido o tornaria mais, e não menos, seguro? Especialmente quando Kissinger compartilhou o ceticismo de Israel sobre as intenções pacíficas dos países árabes.
É aqui que as habilidades de manipulação de Kissinger se tornaram essenciais para sua diplomacia de sucesso. Em uma série de discussões ferozes com Golda Meir, a corajosa primeira-ministra de Israel, ele não tentou convencê-la da paz. Em vez disso, ele a persuadiu a abrir mão do território por algum tempo: hora de Israel superar o trauma da guerra, hora de reduzir seu isolamento e aumentar sua força militar e econômica, e hora de os árabes eventualmente aceitarem Israel e fazerem as pazes com o estado judeu.
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Convencer os israelenses foi doloroso, difícil e frustrante, mas Kissinger foi infatigável. Hora após hora, reunião após reunião em Washington e Jerusalém, ele desdobrou todos os argumentos de seu arsenal, às vezes com um senso de humor que desarmou sua platéia obstinada, outras com ameaças que apenas reforçaram sua resistência. No final, porém, ele conseguiu persuadir Israel a devolver ao Egito o Canal de Suez e, em seguida, os campos de petróleo e passagens estratégicas no Sinai. Dois anos depois, depois que Kissinger deixou o cargo, o presidente Jimmy Carter concluiu esse processo no tratado de paz entre Israel e o Egito.
Israel comprometeu-se a comercializar território por algum tempo. Com a ajuda americana, Israel aproveitou o tempo para desenvolver suas capacidades militares, econômicas e tecnológicas, tornando-se a potência mais forte do Oriente Médio. Enquanto isso, com o tempo, os estados árabes gradualmente se cansaram do conflito, aceitando o estado judeu em seu meio e reconhecendo os benefícios de cooperar com ele - como recentemente evidenciado pelos acordos de Abraham - exatamente como Kissinger previra.
O que ele não esperava, entretanto, era que Israel também usaria tempo para consolidar seu domínio sobre a Cisjordânia, à medida que os colonos continuaram a construir e expandir suas comunidades com o apoio do governo. No final do mandato de Kissinger como secretário de Estado, apenas 1.900 colonos viviam na Cisjordânia; em 2020, esse número havia aumentado para mais de 466.000 em 131 assentamentos. Isso tornou ainda mais difícil politicamente para Israel se retirar do território, mesmo enquanto sua força crescia. Agora, mais de quatro décadas depois, a ideia de que Israel deveria renunciar à Cisjordânia tornou-se quase inimaginável. Kissinger compreendeu as consequências dos acordos para seu princípio de legitimação. Ele escreveu em suas memórias que Israel não teve escolha no final a não ser ceder território para a paz, alertando que o estado judeu consumiria sua substância moral se buscasse basear sua existência na força pura.
Kissinger também aplicou sua diplomacia implacável a Hafez al-Assad da Síria. A Síria não tinha o mesmo peso que o Egito no equilíbrio de poder do Oriente Médio, mas tinha um papel importante a desempenhar na legitimação do processo de paz de Kissinger. A Síria se orgulhava de ser o coração do nacionalismo pan-árabe, que utilizava o antagonismo contra Israel como um fator unificador entre os diversos estados árabes. Ao se engajar na promoção da paz com Israel, Sadat estava quebrando o molde. Se Kissinger pudesse emaranhar Assad em sua rede diplomática, isso forneceria cobertura árabe para a mudança de acampamento de Sadat e minaria a capacidade da União Soviética de frustrar os esforços de Sadat.
Assad foi astuto o suficiente para reconhecer que o propósito de Kissinger era quebrar a frente árabe unida contra Israel e que, se ele tivesse sucesso, a Síria ficaria enfraquecida e isolada. Mas ele também entendeu que poderia tirar vantagem do fato de que Kissinger precisava dele para dar cobertura a Sadat e reforçar a percepção de que apenas os Estados Unidos poderiam oferecer ajuda aos árabes. Foi uma partida de inteligência e astúcia diferente de qualquer outra na experiência de Kissinger como secretário de Estado. Por 30 dias, Kissinger viajou entre Jerusalém e Damasco, fazendo 13 viagens, com excursões paralelas ao Egito e à Arábia Saudita para garantir o apoio de Sadat e do rei Faisal. Foi um esforço desanimador, frustrante e exaustivo que o colocou na fronteira da diplomacia americana sem qualquer apoio sério do presidente Richard Nixon - que a essa altura estava completamente preocupado em se defender de seu impeachment iminente.
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O diplomata americano ia e voltava, persuadindo pacientemente os dois lados a chegarem mais perto de um acordo, ameaçando os israelenses, prometendo lisonjas aos sírios. O fruto de seu trabalho, negociado em 1974, foi o acordo de desligamento das Colinas de Golan. Ele manteve a paz no Golã entre Israel e a Síria por mais de quatro décadas, com apenas um punhado de pequenos incidentes violentos.
Ainda hoje, com a Síria envolvida na guerra civil e Israel regularmente atacando alvos iranianos, o acordo permanece em vigor e as Colinas de Golan permanecem pacíficas, apesar dos esforços das milícias apoiadas pelo Irã para se aproximar da fronteira e do reconhecimento gratuito do ex-presidente Donald Trump da soberania israelense lá. . A diplomacia implacável de Kissinger tirou a Síria e o Egito do conflito com Israel. Daí em diante, nenhum vizinho árabe de Israel pensaria em travar uma guerra contra o Estado judeu, e todos eles buscariam resolver suas diferenças com Israel por meio da diplomacia liderada pelos americanos.
Não foi de forma alguma um desempenho perfeito. Kissinger subestimou a capacidade de potências menores de perturbar a vontade das grandes potências no Oriente Médio da ordem que ele estava cuidando, e sua preferência pela ordem e ceticismo sobre a paz o levaram a perder várias oportunidades de avançar o processo de paz que havia criado. Não obstante, a arte de sua diplomacia residia na concepção e realização de uma ordem regional liderada pelos americanos, na qual a busca pela paz era um mecanismo essencial.
Qual é a conclusão do governo Biden ao mudar seu foco do Oriente Médio para a Ásia para conter o poder crescente e assertivo da China?
Em um momento de intensa competição geopolítica, a primeira prioridade de Kissinger seria estabelecer um equilíbrio no equilíbrio de poder asiático. Biden está tentando alcançar isso combinando as políticas das principais potências da região, trazendo a Índia para o rebanho e construindo as capacidades de projeção de força da Austrália. Mas os próprios desdobramentos militares dos Estados Unidos na arena asiática precisarão ser significativamente fortalecidos, especialmente para impedir um movimento chinês contra Taiwan. Mais atenção claramente precisa ser dada ao papel dos aliados europeus da América. Eles têm menos a contribuir por causa de sua distância geográfica, mas podem, no entanto, adicionar lastro ao empreendimento, nem que seja construindo sua própria capacidade para equilibrar a Rússia na Europa, ajudando assim a aliviar a carga dos Estados Unidos à medida que transferem recursos para a Ásia. Ignorar seus interesses, como Biden fez recentemente com a França, só beneficia a China, cria problemas na Europa e mina a credibilidade da diplomacia americana ao revelar uma lacuna entre a retórica e a prática.
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Como Kissinger aprendeu da maneira mais difícil no Oriente Médio, um equilíbrio na balança de poder é insuficiente sem um princípio de legitimação que dê aos nossos parceiros um senso de justiça e justiça. Na Ásia, a ameaça de uma ordem alternativa dominada pelos chineses torna isso mais fácil de alcançar. O papel da América como balanceador offshore na Ásia, que vem desempenhando desde sua retirada do Vietnã, é amplamente aceito como desejável. Além disso, a ameaça da China concentra as mentes dos líderes que, de outra forma, poderiam buscar queixas com seus vizinhos.
No entanto, a ideia de Biden de uma aliança de estados democráticos para se opor aos autocráticos, longe de gerar um consenso moral na Ásia, poderia dificultar a realização de um. Muitos dos poderes de que Biden precisa de seu lado são autocráticos ou tendem a ser assim, incluindo Filipinas, Malásia, Vietnã, Cingapura e Índia. Biden estaria em melhor situação se desenvolvesse uma política comercial coerente que beneficiaria nossos parceiros regionais. Ao aderir à Parceria Transpacífico, por exemplo, os Estados Unidos poderiam ajudar a legitimar as regras de comércio justo que a China teria dificuldade em ignorar.
Ao mesmo tempo, Biden também precisa fortalecer a ordem do Oriente Médio, para que nossa contenção de lá não incline a balança de poder em favor do Irã e de potências externas, como a Rússia e a China. Um evento como o do Irã tentando cruzar o limiar das armas nucleares, por exemplo, poderia desviar a atenção americana da Ásia e exigir que os Estados Unidos voltassem ao Oriente Médio com força mais uma vez. O processo de paz árabe-israelense que Kissinger iniciou para legitimar essa ordem também está paralisado. Se um senso de justiça e imparcialidade deve ser restaurado, a abordagem de Kissinger de um processo gradual e incremental precisa ser aplicada ao problema palestino. Os pequenos passos econômicos que agora estão sendo dados pelo governo israelense devem estar ligados a um processo de paz que começa com algumas etapas territoriais (como restringir a construção de assentamentos e ceder mais território ao controle palestino) e leva a um eventual estado palestino na Cisjordânia e Gaza em paz com Israel.
O estilo de diplomacia implacável de Kissinger exigia uma combinação de cautela, ceticismo, agilidade, criatividade, determinação e astúcia a serviço de uma estratégia que favorecia a busca da ordem em vez de objetivos grandiosos e pensamento mágico. Por esses padrões, a diplomacia implacável de Biden está aquém. Mas a curva de aprendizado é sempre íngreme em uma nova administração, não importa o quão profissionais sejam os formuladores de políticas. Eles fariam bem em absorver as lições da experiência de Kissinger.
